中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是國(guó)家財(cái)政審計(jì)工作體系的重要組成部分，是審計(jì)署依法對(duì)中央各部門預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行的審計(jì)，有利于促使中央部門帶頭依法行政，規(guī)范部門預(yù)算管理，促進(jìn)財(cái)政體制改革和提高預(yù)算資金使用效益。
2004年，審計(jì)署首次將國(guó)家林業(yè)局等9個(gè)中央部門2003年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果向社會(huì)進(jìn)行了公告，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。審計(jì)結(jié)果公告促進(jìn)了信息公開(kāi)，增強(qiáng)了中央部門的依法行政意識(shí)。
本文梳理了2015至2018年審計(jì)署發(fā)布的關(guān)于中央預(yù)算單位2014至2017年度預(yù)算執(zhí)行等情況的4份審計(jì)結(jié)果公告(以下簡(jiǎn)稱審計(jì)結(jié)果公告)，期望通過(guò)對(duì)這四年的審計(jì)結(jié)果公告進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，在一定程度上反映出近年我國(guó)中央部門預(yù)算執(zhí)行等情況審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的特征及其變化。并提出了進(jìn)一步提高派出審計(jì)局運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)能力;突出重點(diǎn)領(lǐng)域，開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì);做好“兩統(tǒng)籌”，上下聯(lián)動(dòng)推進(jìn)對(duì)中央部門京外所屬單位審計(jì)監(jiān)督全覆蓋;加大跟蹤整改監(jiān)督檢查力度等建議。
審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題總體情況分析
(一)審計(jì)結(jié)果公告覆蓋中央預(yù)算單位情況
4份審計(jì)結(jié)果公告共覆蓋118個(gè)中央預(yù)算單位1 ，其中2014至2017年度分別公告單位46個(gè)、42個(gè)、73個(gè)和57個(gè)。如果考慮到4年內(nèi)被多次審計(jì)的單位，審計(jì)結(jié)果公告共涵蓋中央預(yù)算單位218個(gè)單位次。
1本文涉及的部分中央預(yù)算單位因國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革等原因有所變化，審計(jì)結(jié)果公告中將該單位作為1個(gè)單位公告年度預(yù)算執(zhí)行等情況審計(jì)結(jié)果的，本文即按照1個(gè)中央預(yù)算單位統(tǒng)計(jì)。
(二)審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題總體情況
4份審計(jì)結(jié)果公告共反映了中央預(yù)算單位存在的2310個(gè)問(wèn)題(其中：本級(jí)825個(gè)占36%、所屬單位1485個(gè)占64%)，涉及金額843.55億元(其中：本級(jí)366.45億元占43%、所屬單位477.10億元占57%)。總體來(lái)講，中央預(yù)算單位本級(jí)管理日益規(guī)范，一些較為嚴(yán)重的違紀(jì)違法行為，在本級(jí)已經(jīng)很少發(fā)生，約五分之三的問(wèn)題集中在所屬單位。
需要說(shuō)明的是，審計(jì)結(jié)果公告中所反映問(wèn)題的主體描述時(shí)分“本級(jí)”“本級(jí)及所屬單位”和“所屬單位”等3類，其中，2014至2017年度問(wèn)題主體描述為“本級(jí)及所屬單位”的問(wèn)題分別為23個(gè)、22個(gè)、14個(gè)和19個(gè)，涉及金額分別為1.59億元、4.59億元、2.95億元和4.96億元，本文統(tǒng)計(jì)分析反映問(wèn)題涉及金額和數(shù)量時(shí)，將該類問(wèn)題歸列入主體描述為“所屬單位”的問(wèn)題中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。另外，為便于對(duì)各中央預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行資金使用情況進(jìn)行比較，本文剔除了審計(jì)結(jié)果公告反映的中央部門參與分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金類問(wèn)題，如“2015年，少數(shù)民族發(fā)展資金由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改為一般性轉(zhuǎn)移支付后，清理整合不到位，實(shí)際使用中仍限定了資金用途和額度，涉及金額7.28億元”“2010至2014年，環(huán)境保護(hù)部未按規(guī)定辦法分配中央重金屬污染防治專項(xiàng)資金64.9億元”。
審計(jì)結(jié)果公告反映中央預(yù)算單位問(wèn)題特征分析
(一)審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題分布情況
綜合反映問(wèn)題涉及金額和數(shù)量來(lái)看，中央預(yù)算單位部門預(yù)算執(zhí)行存在的問(wèn)題主要集中在項(xiàng)目支出、預(yù)算編制、決算編報(bào)、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面。
2本文僅將審計(jì)結(jié)果公告中明確描述公用經(jīng)費(fèi)等方面存在的問(wèn)題歸列為基本支出方面存在的問(wèn)題。
(二)審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題逐年變化情況
從審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題涉及金額來(lái)看，2014至2017年度，中央預(yù)算單位在項(xiàng)目支出方面的問(wèn)題呈快速增加趨勢(shì);在決算編報(bào)方面的問(wèn)題呈緩慢增加態(tài)勢(shì);預(yù)算編制方面，2017年度發(fā)現(xiàn)問(wèn)題涉及金額突增，這可能與該年度反映了“2017 年海關(guān)總署虛設(shè)二級(jí)預(yù)算單位‘海關(guān)總署本級(jí)’用于編制年初未細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目的預(yù)算收入558512.41萬(wàn)元”這一問(wèn)題有關(guān)。
同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理等方面的問(wèn)題涉及金額自2015年度開(kāi)始，呈明顯下降態(tài)勢(shì)。
從審計(jì)結(jié)果公告反映問(wèn)題數(shù)量來(lái)看，2014至2017年度，中央預(yù)算單位在預(yù)算編制、國(guó)有資產(chǎn)管理和其他方面存在的問(wèn)題從2015年度開(kāi)始呈緩慢增加態(tài)勢(shì)。在政府采購(gòu)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、財(cái)務(wù)管理等方面存在的問(wèn)題數(shù)量基本保持平穩(wěn)。項(xiàng)目支出方面的問(wèn)題數(shù)量自2015年度較上年度大幅下降后，也一直保持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。
(三)分析審計(jì)結(jié)果公告反映的中央預(yù)算單位在十個(gè)方面各小類存在問(wèn)題，據(jù)2014至2017年度累計(jì)涉及金額和數(shù)量等情況，比重較高的小類值得在審計(jì)中予以重點(diǎn)關(guān)注
1.預(yù)算編制方面。反映預(yù)算編制未細(xì)化問(wèn)題累計(jì)涉及金額比重最大，占該方面問(wèn)題總額53%;預(yù)算編制不完整次之，占22%。反映預(yù)算編制不完整問(wèn)題累計(jì)數(shù)量最多，占該方面問(wèn)題總量31%;虛假編制預(yù)算多申領(lǐng)財(cái)政資金問(wèn)題數(shù)量次之，占22%;項(xiàng)目支出預(yù)算編制不合規(guī)和預(yù)算編制未細(xì)化問(wèn)題的數(shù)量都占比10%左右。
2.基本支出方面。該方面問(wèn)題分擅自擴(kuò)大基本支出開(kāi)支范圍、虛列基本支出、其他等3類統(tǒng)計(jì)，反映問(wèn)題共計(jì)32個(gè)、涉及金額19788.20萬(wàn)元，其中：擅自擴(kuò)大基本支出開(kāi)支范圍問(wèn)題24個(gè)、涉及金額15524.78萬(wàn)元，占該方面問(wèn)題總量四分之三的絕對(duì)比重。
3.項(xiàng)目支出方面。反映問(wèn)題主要集中在未及時(shí)進(jìn)行基建項(xiàng)目竣工決算上，該類問(wèn)題普遍涉及金額大，4年累計(jì)涉及總金額占項(xiàng)目支出方面問(wèn)題總額的72%，問(wèn)題數(shù)量也占總量16%，排第二位。
從反映問(wèn)題數(shù)量來(lái)看，擅自擴(kuò)大項(xiàng)目支出開(kāi)支范圍問(wèn)題累計(jì)數(shù)量最多，占項(xiàng)目支出方面問(wèn)題總數(shù)量28%。這可能是預(yù)算項(xiàng)目缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)和分類標(biāo)準(zhǔn)、基本支出和項(xiàng)目支出界限模糊、項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)總體進(jìn)展緩慢、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)不夠完善等因素綜合作用的結(jié)果。
另外，反映問(wèn)題涉及金額位列第二的項(xiàng)目資金未充分發(fā)揮效益問(wèn)題占比12%，該類問(wèn)題數(shù)量上占比10%，這也充分反映出審計(jì)署對(duì)部門預(yù)算資金使用績(jī)效的重點(diǎn)關(guān)注。
4.非稅收入收繳方面。反映問(wèn)題主要集中在收取國(guó)家規(guī)定項(xiàng)目外的資金，以及行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入未實(shí)行收支兩條線管理這2個(gè)小類上，二者問(wèn)題涉及金額和數(shù)量占該方面問(wèn)題總量比重都很高。其中，行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入未實(shí)行收支兩條線管理問(wèn)題涉及金額最多(占比41%)，問(wèn)題數(shù)量排名第二(占比11%);審計(jì)署重點(diǎn)關(guān)注了一些部門和單位依托管理職能或利用行業(yè)影響力違規(guī)收費(fèi)問(wèn)題，收取國(guó)家規(guī)定項(xiàng)目外的資金問(wèn)題數(shù)量最多(占比62%)，涉及金額排第二位(占比30%)。
5.國(guó)有資產(chǎn)管理方面。反映違規(guī)使用國(guó)有資產(chǎn)問(wèn)題最為突出，涉及金額、數(shù)量分別占該方面問(wèn)題總量的78%、48%，該類問(wèn)題主要包括將國(guó)有資產(chǎn)違規(guī)出租、出借，進(jìn)行投資，違規(guī)提供對(duì)外擔(dān)保，用占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等情況。國(guó)有資產(chǎn)處置和出租出借收入管理不合規(guī)問(wèn)題雖然涉及金額不多，僅占總量的5%，但其問(wèn)題數(shù)量占比18%。軟件、信息系統(tǒng)等資產(chǎn)管理問(wèn)題數(shù)量也占總量的12%。
6.政府采購(gòu)方面。從問(wèn)題涉及金額來(lái)看，政府采購(gòu)招標(biāo)管理不規(guī)范問(wèn)題涉及金額最為突出，占該方面問(wèn)題總額的61%，未實(shí)行政府采購(gòu)次之，占31%。從問(wèn)題數(shù)量來(lái)看，這兩類問(wèn)題仍占前列，未實(shí)行政府采購(gòu)問(wèn)題排名首位，占50%，政府采購(gòu)招標(biāo)管理不規(guī)范問(wèn)題次之，占35%。
7.決算編報(bào)方面。資產(chǎn)賬實(shí)不符問(wèn)題最為嚴(yán)重，該類問(wèn)題普遍金額較大，在涉及金額和數(shù)量上分別占比50%和38%。其次，決算編報(bào)內(nèi)容不真實(shí)問(wèn)題占問(wèn)題總量約三分之一。
8.結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方面。本文共統(tǒng)計(jì)了2個(gè)小類。其中，結(jié)余資金未及時(shí)清理問(wèn)題累計(jì)反映82次，涉及金額367868.36萬(wàn)元;未經(jīng)批準(zhǔn)動(dòng)用結(jié)余資金問(wèn)題累計(jì)反映2次，涉及金額396.87萬(wàn)元。大量預(yù)算資金不能形成實(shí)際支出、長(zhǎng)期沉淀，直接影響了財(cái)政資金使用績(jī)效，是近年審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)之一。財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，有的是歷史性、政策性等原因?qū)е碌?有的是預(yù)算編制不實(shí)、審核不嚴(yán)形成的;有的是財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算、撥款不及時(shí)形成的;也有的是中央部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、厲行節(jié)約的結(jié)果。
9.財(cái)務(wù)管理方面。反映違規(guī)從零余額賬戶劃撥資金問(wèn)題較為突出，涉及金額和數(shù)量分別占該方面總量的25%和12%;而私存私放財(cái)政資金或者其他公款資產(chǎn)問(wèn)題和財(cái)務(wù)核算不規(guī)范問(wèn)題，涉及金額雖然都僅占總金額7%左右，但反映次數(shù)所占比重較高，均占30%左右;賬戶管理不規(guī)范問(wèn)題也在該方面問(wèn)題數(shù)量和金額方面占一定比重。財(cái)務(wù)管理方面存在問(wèn)題，在一定程度上反映出中央預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)能力仍有提升空間。
10.其他方面。本文在其他方面問(wèn)題中，圍繞中央八項(xiàng)規(guī)定精神和近年來(lái)的熱點(diǎn)重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域，重點(diǎn)梳理了以下3個(gè)小類2014至2017年審計(jì)結(jié)果公告反映的情況。
(1)違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼和福利等問(wèn)題。共計(jì)81個(gè)，涉及金額49099.72萬(wàn)元。2014至2017年度在涉及金額和數(shù)量上總體上均呈下降趨勢(shì)，但2017年度涉及金額較上一年度上升82%。
(2)“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)問(wèn)題。共計(jì)383個(gè)，涉及金額37773.48萬(wàn)元。2015年度涉及金額和數(shù)量較上年度大幅降低之后，保持著平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，到2017年度，問(wèn)題涉及金額較2016年度上升1.75倍，有抬頭趨勢(shì)。
(3)領(lǐng)導(dǎo)干部兼職取酬問(wèn)題。該類問(wèn)題4年共計(jì)36個(gè)、涉及金額1730.40萬(wàn)元。2014至2017年度，涉及金額呈穩(wěn)步下降。問(wèn)題數(shù)量總體不多，但是，2017年度該類問(wèn)題在數(shù)量上突增，改變了前3年度逐年下降的趨勢(shì)。
另外，審計(jì)結(jié)果公告反映的其他方面問(wèn)題，有114個(gè)問(wèn)題涉及金額13 6726.43萬(wàn)元，本文未做統(tǒng)計(jì)分析3 ，分別占其他方面問(wèn)題總數(shù)量、涉及總金額的19%、61%。
3未做統(tǒng)計(jì)分析的其他方面涉及金額136726.43萬(wàn)元的問(wèn)題中，主要包括“2005 至 2015 年，人民銀行清算總中心、征信中心在上海、天津等地支出 4.74 億元購(gòu)置周轉(zhuǎn)住房。至 2017 年底，部分住房閑置已超過(guò) 2 年”“2003至2008年，水利部所屬長(zhǎng)江委下屬漢江水利水電(集團(tuán))有限責(zé)任公司投資決策失誤，造成國(guó)有資產(chǎn)損失3.35億元”等問(wèn)題。
深化中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的幾點(diǎn)建議
(一)進(jìn)一步提高派出審計(jì)局運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)的能力
審計(jì)署派出審計(jì)局應(yīng)對(duì)派駐的中央部門逐一開(kāi)展調(diào)研，摸清部門本級(jí)及所屬單位資金規(guī)模、重點(diǎn)工作和歷年審計(jì)反映問(wèn)題及整改情況，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的綜合比對(duì)、分析歸類和關(guān)聯(lián)分析力度。加強(qiáng)派出審計(jì)局大數(shù)據(jù)審計(jì)能力建設(shè)，推進(jìn)審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。
(二)突出重點(diǎn)領(lǐng)域，開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)
加大組織開(kāi)展對(duì)中央部門專項(xiàng)審計(jì)的力度。專項(xiàng)審計(jì)應(yīng)突出重點(diǎn)，可以組織全部派出審計(jì)局對(duì)中央部門的機(jī)構(gòu)改革資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)及處置等事項(xiàng)同時(shí)開(kāi)展;也可以由某派出審計(jì)局根據(jù)所派駐中央部門具體情況，有針對(duì)性地分專題對(duì)某項(xiàng)目資金使用績(jī)效等情況單獨(dú)開(kāi)展。
(三)做好“兩統(tǒng)籌”，上下聯(lián)動(dòng)推進(jìn)對(duì)中央部門京外所屬單位審計(jì)監(jiān)督全覆蓋
將對(duì)中央部門京外所屬單位的監(jiān)督，融入特派辦的政策跟蹤審計(jì)等項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn) “一審多項(xiàng)”“一審多果”的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。對(duì)京外所屬單位在京內(nèi)和京外發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題疑點(diǎn)和線索，派出審計(jì)局與特派辦應(yīng)及時(shí)溝通。通過(guò)加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，形成駐部委派出審計(jì)局與駐地方特派辦對(duì)中央部門京外所屬單位合力監(jiān)督的格局。
(四)加大跟蹤整改監(jiān)督檢查力度
派出審計(jì)局應(yīng)充分發(fā)揮派駐優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)中央部門審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況的日常跟蹤檢查;督促部門明確責(zé)任主體，建立整改臺(tái)賬;同時(shí)，積極加強(qiáng)與派駐部門的溝通，對(duì)于整改中存在的機(jī)制體制方面問(wèn)題，加強(qiáng)調(diào)查研究，以形成推動(dòng)問(wèn)題解決的建設(shè)性意見(jiàn)為目標(biāo)推進(jìn)整改。
(文章來(lái)源：《審計(jì)觀察》雜志2019年第3期)